Le partage des responsabilités

Lors d'un projet d'aménagement ou de construction, l'attitude de nombreux acteurs contribue à augmenter ou à réduire les risques. Le maître d'ouvrage, public ou privé, par sa décision de « faire » est le créateur du risque ou le réducteur s'il s'agit d'une défense. Les ingénieurs d'études et les entreprises agissent pour maîtriser ces risques, même si certaines de leurs décisions peuvent être source de danger. Tous agissent dans un cadre de sécurité défini collectivement par les pouvoirs publics. Des organismes de contrôle sont en outre chargés de garantir que les règles sont respectées. Il n'est dès lors pas toujours aisé, en cas de défaillance, de préciser les responsabilités de chacun.

Le maître d'ouvrage est le seul qui puisse mettre en place les investissements nécessaires pour prévenir les risques. S'il doit être informé pour cela par ses constructeurs, il a ce rôle primordial de définition du programme et de commande des études. Il a de plus une obligation de coordination de sécurité et de protection de la santé. Son rôle dans la loi MOP (Maîtrise d'ouvrage Publique) est très bien défini : « Il doit définir dans le programme les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architectural, fonctionnelle, technique et économique, d'insertion dans le paysage et de protection de l'environnement, relatives à la réalisation et à l'utilisation de l'ouvrage ». Cette définition extrêmement large permet donc à un juge administratif de sanctionner un maître d'ouvrage public qui n'a pas rempli correctement son rôle [Carrière, 2006].

Dans ce cadre de ses pouvoirs de police, le maire a la responsabilité de prendre les mesures nécessaires pour alerter les habitants et de « faire cesser les accidents et fléaux, tels que les incendies, les inondations, les éboulements de terre, les pollutions diverses... ». Il doit satisfaire à deux obligations qui se traduisent par deux catégories de responsabilité pour la commune :

• une obligation générale de sécurité vis-à-vis des dangers dus aux agents naturels, qui couvre des aspects de prévision et d'information d'une part et de protection d'autre part. Le Code des Communes (articles L 131.2 et suivants) précise que le maire est « responsable de la sécurité et de la protection des populations » et fixe le cadre général de responsabilité des élus. Sauf cas d'espèce, la commune n'est cependant pas tenue d'entreprendre des travaux de défense ou d'en financer l'entretien ou la réparation . Un arrêt du Conseil d'Etat du 6 janvier 1971 (« Dame Louvet contre la ville de Biarritz ») a confirmé l'absence de responsabilité de la commune qui n'avait pas procédé à l'exécution de travaux de protection d'une propriété riveraine. Cependant, les collectivités territoriales sont habilitées (art. 31 de la Loi sur l'eau du 3.1.1992) à prendre la maîtrise d'ouvrage de tels travaux, s'ils présentent un caractère d'intérêt général ou d'urgence, leur responsabilité peut alors être retenue;

• une obligation spéciale en cas de danger grave ou imminent, satisfaite en général par le recours à des mesures de mise en sécurité non structurelles (interdiction de circulation, évacuation). Des mesures structurelles telles que des travaux confortatifs d'urgence demeurent à la charge de la commune, même si elles sont effectuées dans le domaine privé.

Enfin, en tant qu'administration compétente en matière d'urbanisme et d'occupation des sols, la commune a, depuis la Loi de juillet 1987 sur l'Organisation de la Sécurité Civile, l'obligation de prendre en compte les risques naturels et technologiques dans les documents d'urbanisme. Elle peut ainsi refuser le permis de construire ou de lotir, ou l'accorder sous réserve de prescriptions spéciales.

Pour apporter une réponse de proximité à la crise, la loi de modernisation de sécurité civile de 2004 (article 13) a instauré le plan communal de sauvegarde (PCS). Le PCS est l'outil opérationnel à la disposition du maire pour l'exercice de son pouvoir de police en cas d'événement de sécurité civile. Il est obligatoire dans les communes identifiées comme soumises à un risque majeur et recommandé dans toutes les autres car aucune n'est à l'abri :

• de phénomènes climatiques extrêmes (tempête, orage, neige , canicule ...),

• de perturbations de la vie collective (interruption durable de l'alimentation en eau potable ou en énergie, ...),

• de problèmes sanitaires (épidémie, canicule ...),

• d'accidents de toute nature (transport, incendie...)...

Afin de concrétiser le lien indispensable entre l'information préventive des populations sur les risques et l'organisation de la commune face aux risques, le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents communaux d'information préventive. Il détermine les mesures immédiates de sauvegarde et de protection, fixe les modalités de diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité. Cette préparation de la commune doit lui permettre de définir les mesures d'accompagnement et de soutien de la population face aux risques.

Une difficulté vient du fait des connaissances ou informations limitées disponibles. Par exemple, il est difficile pour une commune de connaître exactement l'emplacement et l'étendue des zones sous-minées (présence de cavités, carrières ou marnières dans le sous-sol), la mémoire des anciennes exploitations pouvant avoir été perdue.